Эксперт ПОРА (Партнер НОЦ «Север») комментирует пути доработки нормативной правовой базы по этнологической экспертизе на федеральном и региональном уровнях.
Проблемы правоприменения в ходе проведения этнологической экспертизы и пути доработки нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях комментирует эксперт ПОРА (Партнер НОЦ «Север») Ирина Самсонова, доктор экономических наук, руководитель отдела этносоциальных и этноэкономических исследований геосистем Академии наук Республики Саха (Якутия).
«В рамках хозяйственного освоения территорий традиционного природопользования в России наработана определенная практика правового регулирования отношений, возникающих между коренными малочисленными народами Севера и недропользователями. Сегодня недропользователи строят свои отношения с национальными муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами народов Севера на основе соглашений о взаимодействии в рамках социально-корпоративной ответственности, согласно которым в обязанности компаний входят такие мероприятия, как:
В качестве одного из механизмов взаимодействия коренных малочисленных народов и промышленных компаний является этнологическая экспертиза, которая призвана минимизировать отрицательные последствия техногенного воздействия на аборигенное население. Этнологическая экспертиза многими учеными рассматривается как средство со-управления, поскольку способствует установлению прямого диалога с компаниями, позволяет уделить внимание специфике воздействия на исконную среду обитания в каждом локальном случае для определения справедливого возмещения ущерба и разработки мероприятий по минимизации отрицательного воздействия. Осуществление промышленного освоения, предпроектная проработка вопросов (зонирование), геологоразведочные работы, на наш взгляд, должны проводиться только после этнологической экспертизы.
«В рамках хозяйственного освоения территорий традиционного природопользования в России наработана определенная практика правового регулирования отношений, возникающих между коренными малочисленными народами Севера и недропользователями. Сегодня недропользователи строят свои отношения с национальными муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами народов Севера на основе соглашений о взаимодействии в рамках социально-корпоративной ответственности, согласно которым в обязанности компаний входят такие мероприятия, как:
- возмещение убытков, причиненных традиционному природопользованию коренных малочисленных народов Севера;
- согласование с коренными жителями схем объектов обустройства и промышленных работ;
- спонсорская помощь для проведения этнических праздников, шефской помощи национальным поселкам, общинам, адаптация коренных малочисленных народов к новым условиям жизни, обучение за счет компаний различным специальностям с дальнейшим трудоустройством.
В качестве одного из механизмов взаимодействия коренных малочисленных народов и промышленных компаний является этнологическая экспертиза, которая призвана минимизировать отрицательные последствия техногенного воздействия на аборигенное население. Этнологическая экспертиза многими учеными рассматривается как средство со-управления, поскольку способствует установлению прямого диалога с компаниями, позволяет уделить внимание специфике воздействия на исконную среду обитания в каждом локальном случае для определения справедливого возмещения ущерба и разработки мероприятий по минимизации отрицательного воздействия. Осуществление промышленного освоения, предпроектная проработка вопросов (зонирование), геологоразведочные работы, на наш взгляд, должны проводиться только после этнологической экспертизы.
Этнологическая экспертиза как научное исследование
Федеральным законом № 82 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (далее – ФЗ № 82) введено понятие этнологической экспертизы, под которым понимается научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса (пп. 6 п.1 ст. 8). Такое научное исследование воспринимается как инструмент определения степени и компенсации морального вреда, причиненного этносу или его отдельным представителям.
Исконная среда обитания является для коренных малочисленных народов не только источником материальных ресурсов обеспечения их жизнедеятельности, но является первоосновой их историко-культурного и духовного наследия. Ущерб, причиненный исконной среде обитания, оказывает прямое негативное влияние на социальную организацию проживания коренных малочисленных народов, на сохранение их самобытной культуры, обычаев, религии. При определении степени причиненного вреда следует учитывать антропогенный фактор влияния на изменение исконной среды обитания малочисленных этнических общностей.
Поскольку, согласно легальному определению этнологической экспертизы, такая экспертиза есть научное исследование, то предметом научного исследования при проведении этнологической экспертизы является влияние изменений исконной среды обитания и социально-культурной ситуации, объектом исследования – исконная среда обитания малочисленных народов, социально-культурная ситуация, объектом наблюдения – этнос, процесс его развития.
Федеральным законом № 82 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» (далее – ФЗ № 82) введено понятие этнологической экспертизы, под которым понимается научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса (пп. 6 п.1 ст. 8). Такое научное исследование воспринимается как инструмент определения степени и компенсации морального вреда, причиненного этносу или его отдельным представителям.
Исконная среда обитания является для коренных малочисленных народов не только источником материальных ресурсов обеспечения их жизнедеятельности, но является первоосновой их историко-культурного и духовного наследия. Ущерб, причиненный исконной среде обитания, оказывает прямое негативное влияние на социальную организацию проживания коренных малочисленных народов, на сохранение их самобытной культуры, обычаев, религии. При определении степени причиненного вреда следует учитывать антропогенный фактор влияния на изменение исконной среды обитания малочисленных этнических общностей.
Поскольку, согласно легальному определению этнологической экспертизы, такая экспертиза есть научное исследование, то предметом научного исследования при проведении этнологической экспертизы является влияние изменений исконной среды обитания и социально-культурной ситуации, объектом исследования – исконная среда обитания малочисленных народов, социально-культурная ситуация, объектом наблюдения – этнос, процесс его развития.
Этнологическая экспертиза и социально-культурная ситуация
Под социально-культурной (социокультурной) ситуацией понимается многомерное социокультурное пространство, в котором обитает человек и которое отражает всю совокупность условий его жизнедеятельности. Характеристика социально-культурной ситуации не оперирует экономическими понятиями, которые используются при оценке социально-экономического положения. Составляющие социально-культурной среды выступают в качестве основных направлений культурной политики и социокультурного проектирования в зависимости от характера и интенсивности проблем и имеющихся ресурсов, условий конкретного региона. Оказывая воздействие на формирование и развитие личности, культурная среда изменяется и преобразуется под влиянием творческой активности человека, что делает возможным изменения условий формирования и реализации образа жизни человека или социальных групп.
Таким образом, оценка социокультурной ситуации оказывает не менее значимое факторное влияние на сохранение и развитие этноса. Результаты научных исследований, называемых этнологической экспертизой, должны стать инструментом прогнозирования рисков трансформации или утраты этноса, инструментом для определения степени вреда, нанесенного неимущественным правам малочисленных этнических обществ и определения размера компенсации такого вреда.
Под социально-культурной (социокультурной) ситуацией понимается многомерное социокультурное пространство, в котором обитает человек и которое отражает всю совокупность условий его жизнедеятельности. Характеристика социально-культурной ситуации не оперирует экономическими понятиями, которые используются при оценке социально-экономического положения. Составляющие социально-культурной среды выступают в качестве основных направлений культурной политики и социокультурного проектирования в зависимости от характера и интенсивности проблем и имеющихся ресурсов, условий конкретного региона. Оказывая воздействие на формирование и развитие личности, культурная среда изменяется и преобразуется под влиянием творческой активности человека, что делает возможным изменения условий формирования и реализации образа жизни человека или социальных групп.
Таким образом, оценка социокультурной ситуации оказывает не менее значимое факторное влияние на сохранение и развитие этноса. Результаты научных исследований, называемых этнологической экспертизой, должны стать инструментом прогнозирования рисков трансформации или утраты этноса, инструментом для определения степени вреда, нанесенного неимущественным правам малочисленных этнических обществ и определения размера компенсации такого вреда.
Изолированность норм федерального и регионального законодательства
При единственном в упоминании проведения этнологической экспертизы (п.6 ч.1 ст. 8 ФЗ № 82) представляется, что только федеральные и региональные органы государственной власти, ответственные за разработку соответствующих государственных программ, могут выступать в качестве заказчиков научных исследований на проведение этнологических экспертиз. Учитывая, что обязанность по сохранению и развитию этносов возложена на государство, то его органы и должностные лица заинтересованы в получении результатов такого научного исследования, позволяющего спрогнозировать ситуацию в отношении определенных малочисленных этнических групп.
Анализ правоприменительной практики в регионах, на территории которых проживает большинство коренных малочисленных народов, позволяет сделать вывод о том, что хоть нормы федерального и регионального законодательства и охватывают различные стороны отношений малочисленных народов, при этом существуют изолировано друг от друга и не воспринимаются участниками правовых отношений как единое целое и обязательное.
Так, 25 ноября 2010 года в Красноярском крае был принят Закон № 11-5343 «О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Красноярского края». Несмотря на то, что статья 1 данного закона содержит понятие этнологической экспертизы и дает его определение, идентичное федеральному закону, далее по тексту этнологическая экспертиза не упоминается.
Закон Сахалинской области от 04.07.2006 № 72-ЗО «О правовых гарантиях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» предусматривает, что промышленное освоение территорий традиционного расселения коренных малочисленных народов организации могут осуществлять только при условии проведения оценки воздействия проекта на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов и заключения соглашений с коренными народами о выплате соответствующих компенсаций и обеспечении участия представителей коренных народов в мониторинге реализации проекта промышленной деятельности (ст. 8). Данная норма дополняется постановлением администрации Сахалинской области от 14.03.2007 № 45-па «Об утверждении положения о порядке организации и проведения этнологической экспертизы на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» .
В ряде регионов (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ) недропользователи и общины, представители коренных малочисленных народов заключают соглашения о выплате соответствующих компенсаций и обеспечении участия представителей коренных народов в мониторинге реализации проекта промышленной деятельности.
Порядок проведения этнологических экспертиз на законодательном уровне закреплен только в Республике Саха (Якутия). Изначально на Закон Республики Саха (Якутия) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» (далее – Закон об этнологической экспертизе) была возложена задача определения на научной основе размер компенсации убытков, понесенных пользователями земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, и, соответственно, возмещение таких убытков.
При единственном в упоминании проведения этнологической экспертизы (п.6 ч.1 ст. 8 ФЗ № 82) представляется, что только федеральные и региональные органы государственной власти, ответственные за разработку соответствующих государственных программ, могут выступать в качестве заказчиков научных исследований на проведение этнологических экспертиз. Учитывая, что обязанность по сохранению и развитию этносов возложена на государство, то его органы и должностные лица заинтересованы в получении результатов такого научного исследования, позволяющего спрогнозировать ситуацию в отношении определенных малочисленных этнических групп.
Анализ правоприменительной практики в регионах, на территории которых проживает большинство коренных малочисленных народов, позволяет сделать вывод о том, что хоть нормы федерального и регионального законодательства и охватывают различные стороны отношений малочисленных народов, при этом существуют изолировано друг от друга и не воспринимаются участниками правовых отношений как единое целое и обязательное.
Так, 25 ноября 2010 года в Красноярском крае был принят Закон № 11-5343 «О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Красноярского края». Несмотря на то, что статья 1 данного закона содержит понятие этнологической экспертизы и дает его определение, идентичное федеральному закону, далее по тексту этнологическая экспертиза не упоминается.
Закон Сахалинской области от 04.07.2006 № 72-ЗО «О правовых гарантиях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» предусматривает, что промышленное освоение территорий традиционного расселения коренных малочисленных народов организации могут осуществлять только при условии проведения оценки воздействия проекта на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов и заключения соглашений с коренными народами о выплате соответствующих компенсаций и обеспечении участия представителей коренных народов в мониторинге реализации проекта промышленной деятельности (ст. 8). Данная норма дополняется постановлением администрации Сахалинской области от 14.03.2007 № 45-па «Об утверждении положения о порядке организации и проведения этнологической экспертизы на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» .
В ряде регионов (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ) недропользователи и общины, представители коренных малочисленных народов заключают соглашения о выплате соответствующих компенсаций и обеспечении участия представителей коренных народов в мониторинге реализации проекта промышленной деятельности.
Порядок проведения этнологических экспертиз на законодательном уровне закреплен только в Республике Саха (Якутия). Изначально на Закон Республики Саха (Якутия) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» (далее – Закон об этнологической экспертизе) была возложена задача определения на научной основе размер компенсации убытков, понесенных пользователями земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, и, соответственно, возмещение таких убытков.
Как доработать законодательную базу по этнологической экспертизе
Этнологическая экспертиза как средство минимизации отрицательных последствий и выработки механизмов бесконфликтного взаимодействия промышленных компаний и коренных народов может быть использована для преодоления рисков, связанных с промышленным развитием территорий. Представляется, что для достижения поставленных целей и задач следует изменить подход к решению данной проблемы.
В первую очередь необходимо исключить противоречия, которые содержатся в легальном определении этнологической экспертизы и его толковании при правоприменении. Как было отмечено выше, ФЗ № 82 определил этнологическую экспертизу как научное исследование, которое изучает влияние изменений определенных факторов на развитие этноса.
Под экспертизой при этом понимается «...специфический тип работы со знаниями, направленной не на получение новых знаний в той или иной области, а на применение уже имеющихся знаний для подготовки и принятия решений в самых различных сферах практики». Приведенное определение схоже по смыслу с определением, которое дано прикладным научным исследованиям в федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике», согласно которому под такими исследованиями следует понимать исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.
Однако по характеру научно-исследовательских работ в рамках проведения этнологической экспертизы подразумевается не только применение имеющихся, но и получение новых знаний: о процессах изменения исконной среды обитания и социокультурной ситуации, подверженной внешнему антропогенному влиянию; о степени и уровнях влияния таких изменений на традиционный уклад жизни малочисленных этнических обществ, на сохранение и развитие этноса в целом.
Следовательно, такие исследования можно определить как поисковые научные исследования. Таким образом, цели и задачи, стоящие перед этнологической экспертизой, выходят за рамки понятия экспертизы и требуют уточнения в легальном определении по виду научных исследований.
Этнологическая экспертиза как средство минимизации отрицательных последствий и выработки механизмов бесконфликтного взаимодействия промышленных компаний и коренных народов может быть использована для преодоления рисков, связанных с промышленным развитием территорий. Представляется, что для достижения поставленных целей и задач следует изменить подход к решению данной проблемы.
В первую очередь необходимо исключить противоречия, которые содержатся в легальном определении этнологической экспертизы и его толковании при правоприменении. Как было отмечено выше, ФЗ № 82 определил этнологическую экспертизу как научное исследование, которое изучает влияние изменений определенных факторов на развитие этноса.
Под экспертизой при этом понимается «...специфический тип работы со знаниями, направленной не на получение новых знаний в той или иной области, а на применение уже имеющихся знаний для подготовки и принятия решений в самых различных сферах практики». Приведенное определение схоже по смыслу с определением, которое дано прикладным научным исследованиям в федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике», согласно которому под такими исследованиями следует понимать исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.
Однако по характеру научно-исследовательских работ в рамках проведения этнологической экспертизы подразумевается не только применение имеющихся, но и получение новых знаний: о процессах изменения исконной среды обитания и социокультурной ситуации, подверженной внешнему антропогенному влиянию; о степени и уровнях влияния таких изменений на традиционный уклад жизни малочисленных этнических обществ, на сохранение и развитие этноса в целом.
Следовательно, такие исследования можно определить как поисковые научные исследования. Таким образом, цели и задачи, стоящие перед этнологической экспертизой, выходят за рамки понятия экспертизы и требуют уточнения в легальном определении по виду научных исследований.
Выводы
При построении системы государственного регулирования проведения этнологической экспертизы при имеющихся нормах права следует исходить из того, что этнологическая экспертиза является научным исследованием, и к ее организации должны быть применены соответствующие положения Гражданского кодекса РФ, специальные отраслевые законы федерального и регионального уровня, отраслевые подзаконные акты, законы и подзаконные акты федерального и регионального уровня, регламентирующие порядок определения исполнителей научных работ, которые выполняются для государственных нужд.
Результаты научных исследований следует применять для дальнейшей оценки степени влияния изменения исконной среды КМНС и социально-культурной ситуации на развитие этноса, оценки уровня причиненного морального вреда, выразившегося в угрозе жизни и здоровью, психологического стресса, явившегося следствием вмешательства в традиционный уклад жизни, определения компенсации за причиненный вред – этнологического мониторинга.
